In un panorama amministrativo sempre più complesso, caratterizzato da stringenti vincoli economici e normative in costante evoluzione, gli enti locali si trovano di fronte alla sfida di garantire trasparenza, efficienza e miglioramento continuo nell'azione amministrativa. Il controllo di gestione emerge, in questo contesto, non solo come un obbligo normativo, ma come uno strumento strategico imprescindibile per una pubblica amministrazione moderna e orientata ai risultati. Il suo obiettivo principale è fornire strumenti operativi per migliorare i processi decisionali, monitorare i risultati e favorire una gestione oculata delle risorse pubbliche, nel rispetto dei principi fondamentali di efficienza ed efficacia. Si rimanda all’articolo “Controllo di Gestione” per una più ampia trattazione della materia.
La legislazione italiana, in particolare il Decreto Legislativo 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali – TUEL) e il Decreto Legislativo 118/2011 (che introduce l'armonizzazione contabile), stabilisce le linee guida per una gestione trasparente e responsabile delle risorse pubbliche. Questi provvedimenti rendono il controllo di gestione e le sue componenti analitiche, come quella sul personale, elementi chiave per una gestione sostenibile e orientata ai risultati. In tale sistema, l'analisi della dotazione organica rappresenta un passaggio cruciale. Essa permette di andare oltre una mera verifica quantitativa del personale, addentrandosi nella comprensione profonda di come le risorse umane siano impiegate per il raggiungimento degli obiettivi strategici dell'ente.
Analizziamo quindi i benefici derivanti da un'analisi dettagliata della dotazione organica nel controllo di gestione, articolando il processo in passaggi specifici: dalla mappatura organizzativa alla valorizzazione economica del personale, con l'obiettivo di identificare il carico di lavoro funzionale e definire una valorizzazione economica analitica, funzionale sia alla redazione del Piano Esecutivo di Gestione (PEG) sia a una più capillare pianificazione interna.
Il primo passo in un'analisi approfondita della dotazione organica nel controllo di gestione consiste nella chiara definizione e documentazione dell'organigramma e del funzionigramma dell'ente locale. L'organigramma illustra la struttura gerarchica dell'amministrazione, le diverse unità organizzative (uffici, servizi, settori) e le relazioni di dipendenza tra di esse. Il funzionigramma, invece, descrive in dettaglio i compiti, le responsabilità e le competenze specifiche attribuite a ciascuna posizione o ruolo all'interno di tali unità.
Una mappatura chiara dei ruoli e delle funzioni è fondamentale per garantire la trasparenza e l'accountability dell'azione amministrativa. Permette di identificare utilizzando il controllo di gestione, in modo univoco chi è responsabile di quali attività e a chi risponde, contribuendo a definire e valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale e, più in generale, l'operato di ogni responsabile del servizio. Il segretario comunale e provinciale, ad esempio, svolge compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente, verificando la conformità dell'azione amministrativa a leggi, statuti e regolamenti. I dirigenti, d'altra parte, sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione, con poteri di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica distinti dalle funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo.
Attraverso l'analisi dell'organigramma e del funzionigramma del controllo di gestione, è possibile individuare sovrapposizioni di competenze, lacune funzionali o duplicazioni di attività che possono generare inefficienze. Questo consente di identificare aree di miglioramento e di razionalizzare i processi, ottimizzando l'allocazione delle risorse umane. La normativa stessa promuove la riduzione degli organismi collegiali al fine di conseguire risparmi di spese e recuperi di efficienza nei tempi dei procedimenti amministrativi.
La comprensione dettagliata della struttura organizzativa e delle funzioni è la base per una programmazione triennale del fabbisogno di personale. Permette di allineare le risorse umane alle missioni e ai programmi dell'ente, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti. Il "Documento Unico di Programmazione" (DUP), ad esempio, presenta le linee strategiche e operative dell'ente, a cui il bilancio di previsione deve conformarsi.
Un quadro chiaro di ruoli e responsabilità costituisce il punto di partenza per l'implementazione del Piano delle Performance (PdP). Questo strumento, introdotto dal D.Lgs. 150/2009 e rafforzato dal D.Lgs. 118/2011 con il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio, lega gli obiettivi strategici e operativi a risorse e responsabili, monitorando costantemente l'efficienza e l'efficacia dell'amministrazione. La corretta implementazione dei controlli interni, tra cui il controllo di gestione, mira proprio a verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa.
Un'analisi efficace della dotazione organica nel controllo di gestione richiede di andare oltre la mera identificazione del ruolo, scendendo nel dettaglio dell'inquadramento contrattuale, dell'orario lavorativo effettivo e, soprattutto, dell'allocazione (anche percentuale) del tempo del personale su specifici uffici o, se del caso, su progetti distinti.
Conoscere l'allocazione precisa del tempo lavorativo consente di identificare carichi di lavoro sbilanciati o situazioni di sottoutilizzo delle risorse. Questa granularità informativa è essenziale per la programmazione triennale del fabbisogno di personale, finalizzata a una riduzione programmata delle spese del personale e per attuare azioni correttive tempestive. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi disciplina l'organizzazione e la gestione del personale secondo criteri di autonomia, funzionalità ed economicità.
La possibilità di imputare con precisione la quota di costo del personale a ciascun servizio o progetto è fondamentale per il calcolo dell'economicità della gestione. Il controllo di gestione, infatti, verifica i costi dei singoli fattori produttivi e i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti per ciascun servizio. Senza questa accuratezza, la valutazione del rapporto tra proventi e costi per attività risulta imprecisa, compromettendo la capacità dell'ente di assicurare il pareggio di bilancio attraverso l'equilibrio dei costi e dei ricavi.
I dati dettagliati sull'impiego del personale offrono la base per decisioni informate su eventuali trasferimenti interni o modifiche dell'orario lavorativo, massimizzando l'efficienza complessiva dell'ente. Ad esempio, il D.Lgs. 118/2011 prevede la possibilità di effettuare variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi, limitatamente alle spese per il personale, conseguenti a provvedimenti di trasferimento del personale all'interno dell'amministrazione, purché non si utilizzi il criterio della spesa storica incrementale.
L'allocazione dettagliata del personale deve riflettere gli obiettivi definiti nel PEG. Questo strumento individua gli obiettivi della gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. L'analisi operativa della dotazione organica garantisce che le risorse umane siano concretamente allineate a tali obiettivi, supportando la verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati. Si rimanda all’articolo “Il budget e il Piano Esecutivo di gestione” per un approfondimento sulla materia.
Un'efficace gestione della dotazione organica non può prescindere da una visione prospettica che includa la previsione dei pensionamenti e la conseguente pianificazione dei nuovi innesti. Questo aspetto è fondamentale per anticipare le esigenze future e per gestire in modo proattivo il ricambio generazionale e le competenze.
La previsione dei pensionamenti consente di evitare vuoti funzionali o la perdita improvvisa di competenze critiche, garantendo la continuità nell'erogazione dei servizi locali indispensabili. Questa programmazione rientra nella fase di "pianificazione" del controllo di gestione, che consiste nella definizione degli obiettivi strategici dell'ente locale, individuando i risultati da raggiungere e i mezzi necessari per perseguirli.
La programmazione triennale del fabbisogno di personale è esplicitamente finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale. In contesti di dissesto finanziario, ad esempio, gli enti sono soggetti a controlli centrali sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale e la dotazione organica rideterminata non può essere variata in aumento per la durata del risanamento. L'analisi previsionale permette di gestire le assunzioni in linea con questi vincoli e di ottimizzare l'allocazione delle risorse, anche considerando il blocco delle assunzioni come conseguenza della mancata adozione del Piano delle Performance.
L'ultimo passaggio fondamentale dell'analisi della dotazione organica nel controllo di gestione è la quantificazione del costo lordo individuale per dipendente, ovvero il costo complessivo che l'ente sostiene per ciascuna unità di personale. Questo include non solo la retribuzione lorda, ma anche tutti gli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi a carico dell'ente.
La conoscenza precisa del costo del personale è indispensabile per applicare il principio di "economicità", che si riferisce alla capacità di gestire i servizi e le attività in modo che i ricavi coprano i costi. Questa analisi del controllo di gestione è cruciale per la verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa e per la salvaguardia degli equilibri di bilancio, un requisito fondamentale anche per le regioni. Le aziende speciali e le istituzioni, enti strumentali degli enti locali, hanno l'obbligo di perseguire il pareggio di bilancio attraverso l'equilibrio di costi e ricavi, inclusi i trasferimenti.
Fornire una chiara visione dei costi del personale è un aspetto fondamentale per la trasparenza e l'accountability che i cittadini richiedono alle amministrazioni. Il rendiconto semplificato per il cittadino previsto dal D.Lgs. 118/2011, ad esempio, deve evidenziare le risorse finanziarie umane e strumentali utilizzate dall’ente nel perseguimento delle diverse finalità istituzionali. Un'analisi dettagliata dei costi del personale contribuisce a questo obiettivo, rafforzando la fiducia dei cittadini verso le istituzioni locali.
Il controllo di gestione è per sua natura una procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicità nell'attività di realizzazione dei già menzionati obiettivi. Un'analisi approfondita della dotazione organica fornisce la base conoscitiva per questa verifica, permettendo di identificare tempestivamente eventuali scostamenti o criticità e aree di debolezza su cui intervenire. L'analisi della dotazione organica contribuisce, dunque, a stabilire gli indicatori di performance essenziali per valutare l'efficienza e l'efficacia delle attività svolte.
In secondo luogo, la procedura consente di definire una valorizzazione economica almeno in applicazione del Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e, volendo, con un livello di dettaglio ancora maggiore. Il PEG, come visto, determina gli obiettivi di gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio rafforza ulteriormente questa necessità di misurazione e valutazione, allineandosi con gli obiettivi operativi e gli indicatori e i risultati attesi del Piano delle Performance. Per meglio definire l’argomento si consiglia la lettura dell’articolo “Gli indicatori ed il Piano degli indicatori nel controllo di gestione negli enti locali”. La coerenza tra il Piano delle Performance, il Bilancio di Previsione e il PEG è fondamentale per garantire che le risorse finanziarie e umane siano utilizzate in modo efficiente ed efficace per raggiungere gli scopi prefissati.
L'analisi della dotazione organica, articolata nei passaggi di mappatura organizzativa, definizione operativa del servizio, previsione dei flussi di personale e quantificazione dei costi, si configura come un elemento essenziale per il buon funzionamento degli enti locali. Integrata nel più ampio sistema di controllo di gestione, essa supporta la pianificazione, la programmazione, il monitoraggio e la valutazione dell'azione amministrativa.
Attraverso tale analisi, gli enti locali possono:
Il Decreto Legislativo 267/2000 e il Decreto Legislativo 118/2011, con le loro continue modificazioni, confermano la centralità del controllo di gestione e dei principi di efficienza, efficacia ed economicità. Una rigorosa analisi della dotazione organica non è, pertanto, un mero adempimento burocratico, ma una leva strategica fondamentale per il miglioramento continuo della qualità della pubblica amministrazione e per il rafforzamento della fiducia nelle istituzioni locali. Essa permette agli enti di rispondere in modo efficace ed efficiente alle esigenze della comunità, assicurando una gestione sostenibile e pienamente orientata ai risultati.
Ulteriori spunti e aggiornamenti per comprendere meglio il contesto normativo e organizzativo della Pubblica Amministrazione.