Il Manuale di Gestione Documentale è uno strumento fondamentale per le Pubbliche Amministrazioni (PA), ma fortemente consigliato anche per le organizzazioni private, per la corretta gestione dei documenti. Serve a descrivere il sistema di gestione informatica dei documenti di un ente, fornendo istruzioni per il funzionamento del servizio di protocollo, la gestione dei flussi documentali e degli archivi. È essenziale non solo per essere in regola dal punto di vista normativo, ma soprattutto per fornire un punto di riferimento chiaro per amministrazioni, cittadini e imprese.
1. Quadro normativo ed evoluzione
Il manuale descrive il sistema di gestione informatica dei documenti di un ente. Fornisce istruzioni dettagliate per il funzionamento del servizio di protocollo, la gestione dei flussi documentali e degli archivi. Non è un mero adempimento burocratico, ma è necessario non solo per essere in regola normativamente, ma soprattutto per fornire un punto di riferimento per amministrazioni, cittadini e imprese.
La necessità del Manuale di Gestione Documentale non è una novità, ma affonda le sue radici in norme storiche e si è evoluta nel tempo.
- Dalle origini al CAD: Il concetto di gestione documentale ha subito un'importante evoluzione normativa, partendo dal Regio Decreto del 1935, passando per la Legge Bassanini (159/97) che ha introdotto la pari dignità tra mondo analogico e digitale. Il DPR 428 del 1998 ha introdotto il protocollo informatico, seguito dalla Direttiva D'Alema del 1999. Il DPCM del 31 ottobre 2000, agli articoli 3 e 5, ha introdotto per la prima volta l'obbligo di redigere un "manuale di gestione" (allora non ancora "documentale"), rendendolo obbligatorio a partire dall'ottobre 2000.
- Il Testo Unico e le Regole Tecniche: successivamente, si è passati dal "protocollo informatico" a un più ampio "sistema di gestione dei flussi documentali e degli archivi" con la confluenza nel DPR 445 (Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa - TUDA). Tra il 2013 e il 2014 sono state emanate nuove regole tecniche (tre DPCM) riguardanti la conservazione, il protocollo e la produzione dei documenti.
- Verso il Manuale Integrato: a partire dal 2013, è stata sostenuta la necessità di un unico Manuale integrato che contenesse le norme sulla gestione documentale, l'archivio di deposito (selezione e scarto) e la conservazione. Oggi, questo concetto è stato pienamente adottato, e si parla di un Manuale unico per le tre età degli archivi: corrente, di deposito e storico.
- Il Ruolo di AgID e le Linee Guida: L'Agenzia per l'Italia Digitale (AgID), successore di AIPA, ha avuto un ruolo cruciale in questa evoluzione. Le Linee Guida per la formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici del 2021 (definite l'11 settembre 2020 e in piena applicazione dal 1° gennaio 2021) sono fondamentali in questo contesto.list
- Natura delle Linee Guida: Non sono "soft law" ma "fast law", poiché emanate tramite un processo complesso e legittimato dall'articolo 71 del CAD, che le rende vincolanti e con carattere di obbligatorietà per le PA. Possono essere:list
- Vincolanti: Contengono regole tecniche o semplificano/riordinano normative preesistenti.
- Non vincolanti: Le amministrazioni possono discostarsi, ma devono motivarne le ragioni.
- Miste: Molte linee guida, come quelle sul documento informatico, contengono sia regole tecniche che indicazioni operative.
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2. Cos'è il Manuale di Gestione Documentale secondo le Linee Guida
Il Manuale è uno strumento di miglioramento organizzativo. Deve essere continuamente aggiornato per rispecchiare l'evoluzione tecnologica e le trasformazioni degli strumenti all'interno dell'amministrazione. Non deve essere un documento statico preso da altri enti, ma un lavoro di "sartoria istituzionale" che adatta le regole generali alla specifica morfologia dell'ente. Non è un documento prescrittivo, ma descrittivo, cioè riporta le regole e le procedure che l'ente ha già deliberato o adottato.
3. Obblighi e Scadenze Fondamentali
Le Linee Guida AgID enfatizzano l'obbligo e l'importanza del Manuale.
- Obbligo di Adozione e Pubblicazione: Il responsabile della gestione documentale deve adottare il Manuale di Gestione. Le PA devono pubblicarlo sul proprio sito istituzionale nella sezione "Amministrazione Trasparente".list
- Posizione Specifica per la Pubblicazione: Deve essere pubblicato in "Amministrazione Trasparente", nelle sezioni "Disposizioni Generali, Atti Generali e Altri Contenuti".
- Modalità di Pubblicazione: Il decreto di adozione del manuale (che è un decreto, non una determina) va pubblicato all'albo per 15 giorni. Il manuale stesso, con tutti i suoi allegati che ne sono parte integrante, va pubblicato all'albo per 30 giorni e in Amministrazione Trasparente. È consigliabile mantenere il manuale e i suoi allegati come file separati per maggiore comodità organizzativa.
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- Scadenze Recenti:list
- L'obbligo di pubblicazione del Manuale di Gestione Documentale aggiornato è fissato per il 30 giugno 2025. Questo include anche la nomina del responsabile della gestione documentale.
- Entro giugno 2026, è necessario nominare il responsabile della conservazione digitale. Questo responsabile dovrà anche redigere un apposito Manuale di Conservazione, sempre entro giugno 2026.
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4. Figure Chiave e Loro Responsabilità
La gestione documentale digitale è un aspetto fondamentale per le Pubbliche Amministrazioni (PA), che impone l'adozione di strumenti e ruoli specifici per garantire il corretto funzionamento dei flussi documentali e la conservazione a norma.
Il Manuale di Gestione Documentale: È definito come uno strumento molto importante per le PA e di miglioramento organizzativo. Descrive il sistema di gestione informatica dei documenti di un ente, fornendo istruzioni per il servizio di protocollo, la gestione dei flussi documentali e degli archivi. È necessario non solo per essere in regola normativamente, ma soprattutto per fornire un punto di riferimento per amministrazioni, cittadini e imprese. Le Linee Guida AgID del 2021 hanno sollecitato la sua revisione e ne hanno fornito una descrizione dettagliata. Deve essere continuamente aggiornato in linea con l'evoluzione tecnologica e la trasformazione degli strumenti a disposizione. La sua pubblicazione sul proprio sito istituzionale, nella sezione "Amministrazione Trasparente", è un obbligo.
Il manuale non è un documento da copiare pedissequamente, ma richiede un lavoro di "sartoria istituzionale" che implica una profonda conoscenza dell'organizzazione. Per la sua redazione, si consiglia un gruppo di lavoro multidisciplinare, includendo figure come un informatico, un archivista, un giurista e un responsabile della protezione dei dati, oltre a qualcuno che abbia una profonda conoscenza interna dell'organizzazione.
Le Linee Guida AgID, emanate attraverso un complesso processo di condivisione e consultazione (Art. 71 del CAD), hanno valenza erga omnes e carattere di vincolatività.
Nel contesto della gestione documentale, diverse figure assumono ruoli cruciali:
- Responsabile della Gestione Documentale (RGD): È la figura chiave che sovrintende e controlla l'intero flusso documentale. I suoi compiti includono:list
- Gestione del protocollo informatico (registrazione, smistamento, tracciamento).
- Organizzazione e gestione degli archivi (cartacei e digitali).
- Definizione e applicazione dei criteri di classificazione e fascicolazione.
- Gestione dei flussi documentali e della loro conservazione.
- Supervisione della corretta applicazione del manuale.
- Collaborazione con il responsabile della conservazione.
- Formazione del personale sull'uso dei sistemi.
- Nelle scuole, il Dirigente Scolastico è solitamente il responsabile della gestione documentale.
- Il Vicario: È un funzionario di elevate qualifiche o il DSGA (Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi). Tuttavia, in contesti con una singola Area Organizzativa Omogenea (AOO) come le scuole, la nomina di un vicario temporaneo (es. per DSGA non stabile) non è strettamente necessaria e potrebbe essere burocratica.
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- Responsabile della Conservazione (RC): Questa figura sovrintende al processo di conservazione dei documenti, sia cartacei che informatici.list
- Ruolo: Non è responsabile tecnico del sistema di conservazione (solitamente gestito da una software house), ma deve verificare che il sistema di conservazione funzioni correttamente, che i pacchetti documentali siano versati senza errori e che la legalità dei documenti sia mantenuta nel tempo. In caso di problemi, deve allertare il dirigente e l'assistenza.
- Chi: Il Dirigente Scolastico può essere il RC, o può delegare, purché la persona delegata abbia le capacità normative, tecniche e organizzative e si assuma la responsabilità. È consigliabile che sia una persona con un incarico stabile nell'istituto.
- Manuale di Conservazione: Il RC redigerà il Manuale di Conservazione, un documento che descriverà le modalità operative della conservazione a norma.
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- Responsabile della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (RPCT): Anche se per le scuole il RPCT è il Direttore Generale dell'USR di riferimento, il Manuale deve comunque indicare una persona di riferimento interna per la trasparenza.
- Responsabile della Protezione dei Dati (DPO): La sua figura è importante poiché la gestione documentale implica il trattamento di dati, più o meno sensibili. Le linee guida hanno enfatizzato il collegamento tra il rispetto della privacy e la gestione del documento informatico.
- Referente Indice PA: Questa persona, solitamente delegata dal Dirigente Scolastico (che ha accesso tramite SPID), si occupa di aggiornare le informazioni dell'ente sull'Indice PA (le "pagine gialle della PA") quando ci sono cambiamenti (es. nuovo dirigente, indirizzo). Non ha responsabilità sulla gestione documentale o conservazione, ma solo sull'aggiornamento dei dati.
5. Contenuti del Manuale di Gestione Documentale (Paragrafo 3.5 delle Linee Guida AgID)
Il paragrafo 3.5 delle Linee Guida AgID è un vero e proprio "sommario" o "indice" del Manuale, fornendo un percorso guida dettagliato. Il Manuale deve contenere:
- Aspetti Organizzativi e Strumenti Informatici:list
- Descrizione delle modalità di utilizzo degli strumenti informatici (es. software utilizzati). Questa descrizione serve anche come prova di autenticità futura del documento.
- Elenco delle Unità Organizzative (UO) e loro modelli organizzativi.
- Regole di assegnazione e smistamento dei documenti alle UO e ai Responsabili del Procedimento Amministrativo (RPA).
- Criteri e modalità di rilascio delle abilitazioni (permessi di accesso) ai sistemi. L'accesso al protocollo non è "liberi tutti"; è vincolato a un'identificazione (firma elettronica leggera) e tracciato tramite file di log per risalire alle azioni compiute. La trasparenza amministrativa significa che ognuno ha diritto di vedere solo ciò di cui si occupa.
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- Formati dei Documenti:list
- Indicazione dei formati di file idonei alla conservazione, come specificato negli allegati delle linee guida.
- Il soggetto produttore e il soggetto conservatore devono collaborare nella scelta dei formati. I formati attuali possono inglobare e preservare diverse versioni.
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- Protocollo Informatico e Registrazioni Particolari:list
- La "registrazione" è il termine corretto, non solo "protocollazione".
- Il Manuale deve prevedere la gestione dei repertori (o "aggregazioni documentali" secondo AgID), che sono serie di documenti omogenei per forma ma diversi per contenuto (es. delibere, verbali, circolari, contratti, ecc.) che devono avere una propria numerazione separata e non devono essere protocollati nel sistema generale.
- Deve includere il registro di emergenza.
- Indicare i documenti non soggetti a registrazione (es. alcuni certificati medici, fatture già in conservazione, che vanno comunque eliminate dopo 10 anni con autorizzazione dell'Archivio di Stato competente).
- Deve definire i metadati da associare ai documenti con registrazione particolare.
- Deve prevedere i registri particolari per le aree omogenee di una grande amministrazione (es. dipartimenti universitari, presidi sanitari).
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- Sistema di Classificazione e Selezione (Titolario):list
- Il piano di classificazione (titolario) è uno strumento fondamentale e deve essere riportato nel manuale. È spesso condiviso tra enti omogenei.
- È cruciale che la procedura di selezione e scarto sia progettata nella fase corrente del protocollo, non quando i documenti sono già formati. L'operatore del protocollo può inserire direttamente la data di scadenza (come lo "yogurt"). Lo scarto richiede sempre l'autorizzazione dell'organo di vigilanza (es. Ministero della Cultura o Archivio di Stato).
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- Regole di Aggregazione Documentale (Fascicolazione):list
- Descrizione delle modalità di formazione, gestione e archiviazione dei fascicoli informatici e delle aggregazioni documentali.
- È essenziale creare fascicoli, perché i motori di ricerca trovano documenti singoli ma non l'unità archivistica del fascicolo, fondamentale ad esempio per gli affari legali.
- I fascicoli vanno in conservazione solo quando sono chiusi, cioè quando il procedimento amministrativo è completato.
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- Flussi di Lavoro (Workflow):list
- Deve indicare la rappresentazione formale dei flussi di processo (anche con semplici diagrammi). Conoscere e formalizzare i processi è il presupposto per la loro semplificazione.
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- Misure di Sicurezza e Protezione dei Dati Personali:list
- Il Manuale deve descrivere in maniera precisa le politiche di sicurezza, riservatezza e continuità operativa dei sistemi di gestione documentale (es. gestione password, firewall). Si descrive il livello di sicurezza, non tutte le procedure operative che potrebbero compromettere la protezione.
- Per la privacy, è possibile implementare procedure di "autotutela" (es. "copie corrotte" o mascheratura di dati personali per altri uffici) per esporre solo le informazioni necessarie, rispettando i principi di non eccedenza.
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- Piano di Conservazione:list
- Deve essere allegato al Manuale di Gestione Documentale.
- Stabilisce le regole per la conservazione dei documenti, inclusa la selezione e l'eliminazione dei documenti non più necessari (es. candidati non vincitori di concorso, dopo i termini di ricorso).
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6. Aspetti Pratici e Consigli
- Non Copiare: Il manuale non è un documento da copiare e incollare da altri enti. Deve essere frutto di un "viaggio introspettivo" all'interno dell'ente per conoscerne a fondo regole, procedure e prassi.
- Aggregazione per Enti Piccoli: Le piccole amministrazioni possono aggregarsi e affidarsi a professionisti della gestione documentale, in particolare archivisti qualificati, per la redazione del manuale. Il lavoro richiede un gruppo di lavoro interdisciplinare (informatico, archivista, giurista, esperto di organizzazione).
- Aggiornamento Continuo: Il manuale può e deve essere modificato in qualsiasi momento se cambiano processi, strumenti o organizzazione, non solo con una cadenza fissa (es. ogni 3 anni). Ogni modifica richiede una nuova pubblicazione.
- Gestione degli Allegati al Protocollo: Il protocollo dovrebbe includere tutti gli allegati al momento della registrazione. Modificare un allegato dopo la protocollazione altera il documento originale e richiede una giustificazione esplicita. Una volta che un documento è in conservazione, non può più essere modificato. Il protocollo non deve decidere la validità di un'istanza, ma registrarne l'arrivo, indicando eventuali allegati mancanti.
7. Formazione e Supporto
Data la complessità della materia, è fondamentale che il personale coinvolto nella gestione documentale sia adeguatamente formato. AgID, Formez PA e le associazioni professionali (come ANAI e ANORC) offrono corsi, webinar e supporto per chiarire dubbi e migliorare la comprensione delle Linee Guida e delle loro implicazioni. La condivisione di esperienze e la creazione di comunità di pratica sono molto utili.