Il fondo rischi contenzioso

Il fondo rischi contenzioso è uno snodo cruciale di veridicità del bilancio dell’ente locale e, per un futuro responsabile finanziario, è uno dei terreni in cui si misura la capacità di dialogare correttamente con Corte dei conti e revisori.

1. Definizione e quadro normativo

Per gli enti locali il fondo rischi contenzioso è un accantonamento destinato a coprire passività potenziali derivanti da cause civili, amministrative, tributarie o di lavoro in cui l’ente è parte, quando esiste una probabilità non remota di soccombenza e un onere stimabile in termini attendibili.

Rientra nella più ampia categoria dei “fondi rischi ed oneri” prevista dalla contabilità economico patrimoniale (principi nazionali OIC 31 e, in ambito internazionale, IAS 37) e trova disciplina, per il settore pubblico territoriale, nel quadro del d.lgs. 118/2011 e nei principi contabili applicati della programmazione e della contabilità finanziaria, che impongono accantonamenti per spese potenziali al fine di garantire veridicità e attendibilità del bilancio.

Sul piano dei controlli, la giurisprudenza contabile (deliberazioni Sezioni regionali e Sezione Autonomie) ha ribadito la funzione di presidio dell’equilibrio e il dovere dell’ente di effettuare una ricognizione completa e non meramente forfettaria del contenzioso pendente, escludendo prassi di quantificazione approssimativa o genericamente prudenziale.

2. Categorie di rischio e logica di calcolo

La costruzione del fondo passa dalla valutazione di ogni singola lite in termini di probabilità di soccombenza, secondo una classificazione ormai consolidata nella prassi contabile e nella giurisprudenza della Corte dei conti, che richiama espressamente le categorie di OIC 31 e IAS 37.

Le classi di rischio, usualmente richiamate dalla Corte, sono:

• rischio certo (indice 100%): controversia in cui, sulla base degli atti e degli orientamenti giurisprudenziali, risulta ormai certa l’esistenza dell’obbligazione a carico dell’ente, pur in assenza, al momento, di tutti gli adempimenti formali di definizione (ad esempio sentenza definitiva o completo perfezionamento degli atti amministrativi conseguenti);
• rischio probabile (tipicamente oltre il 50%): la soccombenza è più probabile del contrario;
• rischio possibile (circa 10–49%): la soccombenza non è prevalente ma non è remota;
• rischio da evento remoto (meno del 10%): la possibilità di soccombenza è talmente bassa da non giustificare accantonamenti. 

Solo le passività “probabili” e, nel settore pubblico locale, anche quelle “possibili” con importo potenzialmente rilevante richiedono accantonamento al fondo, mentre i rischi remoti vanno al più monitorati e, se del caso, descritti in nota senza effetti sul fondo; i rischi già certi, ove riconducibili a obbligazioni sorte, devono trovare copertura con impegno di spesa e non più attraverso un generico accantonamento prudenziale.

3. Procedura operativa di quantificazione

La Corte dei conti ha chiarito che la quantificazione del fondo presenta una “indiscutibile esigenza di determinazione matematica”, che non può ridursi a un giudizio globale o a percentuali forfettarie ma richiede un procedimento strutturato di analisi puntuale delle singole controversie.

Il responsabile finanziario, in coordinamento con i servizi competenti, deve tipicamente:

• effettuare una ricognizione completa delle cause pendenti, predisponendo un’anagrafe del contenzioso distinta per tipologia (civile, lavoro, tributario, amministrativo) e fase procedimentale;
• acquisire, per ciascuna lite, una valutazione aggiornata del legale incaricato circa probabilità di soccombenza e presumibile valore economico dell’onere (capitale, interessi, rivalutazione, spese di lite);
• attribuire a ogni posizione una percentuale di rischio coerente con le fasce (certo, probabile, possibile, remoto), anche sulla base degli indirizzi della giurisprudenza contabile e dei criteri indicati nei principi contabili.

L’importo da accantonare si ottiene applicando, posizione per posizione, il coefficiente di rischio all’esposizione potenziale e sommando i valori così ottenuti, con distinzioni per tipologie di causa quando richiesto (ad esempio separando contenzioso su obbligazioni già sorte da contenzioso su pretese future), come evidenziato anche dalla prassi professionale.

4. Limiti e errori da evitare

Le Sezioni regionali di controllo hanno più volte censurato:

• la quantificazione meramente prudenziale o “a forfait” del fondo, non sorretta da basi di calcolo verificabili;
• controlli a campione sul contenzioso, anziché una ricognizione generale;
• l’assenza di collegamento tra banca dati del contenzioso, pareri dei legali e valore del fondo iscritto in bilancio.

È stato ribadito che il metodo delineato dal principio contabile, pur complesso, è l’unico che consente una quantificazione verosimile degli effetti del contenzioso e permette a revisori e Corte dei conti di verificare la congruità dell’accantonamento; per questo la documentazione interna (tabelle di calcolo, schede lite, attestazioni dei dirigenti) assume il valore di vera e propria attestazione con valore di certezza circa la consistenza del fondo.

5. Descrizione in nota integrativa

La nota integrativa al bilancio (di previsione e al rendiconto) non è un mero allegato formale, ma lo strumento con cui l’ente rende trasparente all’esterno il processo di valutazione delle spese potenziali e, tra queste, del fondo rischi contenzioso.

I principi applicati della programmazione prevedono, tra i contenuti minimi, l’esplicitazione dei criteri di valutazione adottati per gli accantonamenti destinati a spese potenziali e al fondo crediti di dubbia esigibilità; questo si traduce, per il fondo contenzioso, nell’obbligo di illustrare le regole seguite nella stima delle passività e nella scelta degli importi accantonati.

In una nota integrativa ben strutturata, il responsabile finanziario dovrebbe dunque:

• descrivere le modalità di quantificazione del fondo (ricognizione completa, richiesta pareri ai legali, utilizzo di classi di rischio con associate percentuali di accantonamento, esclusione di rischi remoti);
• indicare l’importo complessivo del fondo, distinto per tipologie di contenzioso o altre significative aggregazioni (ad esempio: lavoro, tributi, appalti), mettendolo in relazione con l’esposizione potenziale complessiva e con il risultato di amministrazione accantonato;
• dare conto degli eventuali scostamenti rispetto agli esercizi precedenti, motivando l’aumento o la diminuzione del fondo con riferimento a nuove cause, definizione di liti pregresse, mutamenti nelle valutazioni di rischio, e richiamando, se del caso, le osservazioni formulate dai revisori o dalla Corte dei conti.

Un buon esempio pratico è fornito da molte note integrative comunali in cui, nella sezione “Altri fondi”, viene esplicitato lo stanziamento annuale del fondo contenzioso e la sua evoluzione nel triennio, con indicazione delle motivazioni alla base della scelta; ciò consente al lettore di comprendere se il livello di copertura dei rischi legali è coerente con la reale esposizione dell’ente.