Il controllo negli enti locali

Negli articoli precedenti abbiamo sempre citato, ed in parte anche analizzato più superficialmente, i controlli che avvengono all’interno degli enti locali. Ma nello specifico, che cosa sono? Come si suddividono? Come e da chi sono svolti?

Cerchiamo di fare maggiore chiarezza in merito.

Quali sono le principali classificazioni dei controlli negli enti locali?

I controlli negli enti locali possono essere:

• interni, se esercitati da un organo interno all'amministrazione (ad esempio, responsabile servizio finanziario, collegio di revisione, OMV);
• esterni, se esercitati da un organo esterno all'amministrazione (per esempio dalla Corte dei conti);
• di legittimità, se volti ad accertare la conformità dell'atto alle norme giuridiche;
• di merito, se volti a verificare l'opportunità e/o la convenienza dell'atto amministrativo.

Oggi esistono altre forme di controllo, di tipo finanziario e gestionale riconducibili alle operazioni di controllo di gestione svolte dall’ente locale.

In particolare, il controllo sull'attività ha come oggetto la gestione dell'ente pubblico nel suo complesso, ed è finalizzato a valutare il raggiungimento dei risultati attesi.

L'amministrazione pubblica, infatti, accanto al principio di legalità, deve conseguire determinati obiettivi e massimizzare i risultati connessi alla finalità di perseguimento dell'interesse pubblico .

I controlli di gestione sono di tipo preventivo, concomitante e successivo e costituiscono i principali controlli degli enti locali.

Qual è la differenza tra controlli interni e controlli esterni?

Si intende per controllo esterno quello in cui il riscontro viene effettuato da un organo estraneo ed esterno all'ente o all'amministrazione controllata; si ha il controllo interno quando l'attività di controllo viene effettuata da un soggetto che, anche se non facente parte dell'ente controllato, opera all'interno della struttura dello stesso ente.

Controlli esterni all’ente locale

Nell'ambito dei controlli esterni che interessano gli che enti locali, emergono le seguenti differenti tipologie:

• controllo per iniziativa del prefetto;
• controllo sostitutivo del governo e del prefetto;
• annullamento governativo degli atti degli enti locali;
• controllo della Corte dei conti;
• controllo dell'Ispettorato generale di finanza;
• controllo dell'Ispettorato per la funzione pubblica;
• controllo dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC);
• controllo dei cittadini e dei singoli associati;
• controllo sostitutivo del difensore civico.

Controllo per iniziativa del prefetto

Al prefetto è riconosciuto un ruolo nell'esercizio del controllo sugli atti, per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso ed altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale, così come stabiliscono i seguenti articoli del d.l. 13 maggio 1991, n. 152, convertito nella 1. n. 203/1991:

1. l'art. 14 ha previsto un collegio di ispettori che può invitare le amministrazioni locali a sospendere o revocare le gare di appalto o a rescindere i contratti già stipulati;
2. l'art. 17 ha istituito presso le prefetture il Comitato provinciale della pubblica amministrazione che può impartire direttive, effettuare verifiche ed ispezioni;
3. l'art. 17-bis ha previsto un comitato tecnico per l'esecuzione della demolizione delle opere e dei manufatti abusivi con l'assistenza della forza pubblica.

Inoltre, l'art. 135, commi 1 e 2 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali” (Tuel), prevede il controllo per iniziativa del prefetto, qualora esso ritenga vi siano fondati elementi in ordine ad infiltrazioni di tipo mafioso, al fine di assicurare il regolare svolgimento delle attività delle Pubbliche amministrazioni.

In particolare, l'art. 135 del Tuel attribuisce al prefetto una duplice facoltà:

• di chiedere ai competenti organi statali e regionali l'attivazione degli interventi di controllo e sostitutivi previsti dalla legge, qualora ritenga, sulla base di fondati elementi comunque acquisiti, che esistano tentativi di infiltrazioni di tipo mafioso nelle attività riguardanti appalti, concessioni, subappalti, cottimi, noli a caldo o contratti similari per la realizzazione di opere e di lavori pubblici, ovvero quando sia necessario assicurare il regolare svolgimento delle attività delle Pubbliche amministrazioni;

• di sottoporre al controllo preventivo di legittimità le deliberazioni adottate dagli enti locali (province, comuni, comunità montane, aziende sanitarie locali, consorzi ed unioni di comuni) in materia di acquisti, alienazioni, appalti ed in generale a tutti i contratti, con le modalità e i termini previsti dall'art. 133, comma 1. Le predette deliberazioni sono comunicate al prefetto contestualmente all'affissione all'albo.

Questa normativa, per le finalità sopra richiamate, ha la sua giustificazione nella c.d. emergenza antimafia.

La Corte costituzionale (sentenze n. 407/1992, n. 218/1993 e n. 191/1994) ne ha confermato la legittimità costituzionale, in quanto non è tesa a modificare il sistema ordinamentale delle autonomie locali, ma a rafforzare i controlli per combattere la criminalità organizzata, favorendo così il regolare svolgimento dell'azione amministrativa degli enti locali.

Come vedremo meglio infra, al prefetto spettano anche poteri di controllo sostitutivo (c.d. controllo

sostitutivo prefettizio), nelle ipotesi di comportamento omissivo degli organi degli enti locali in relazione a provvedimenti che avrebbero dovuto obbligatoria mente adottare.

Controllo sostitutivo del governo e del prefetto

I controlli sostitutivi costituiscono una particolare categoria di controlli amministrativi, caratterizzati dall'intervento di un'autorità amministrativa in luogo di un'altra allorché quest'ultima non adotti determinati atti.

Il legislatore ha previsto determinati rimedi amministrativi per comportamenti omissivi degli enti locali, nel caso in cui quest'ultima ometta di compiere atti dovuti per legge. In questi casi l'autorità preposta (prefetto, difensore civico, organo regionale ecc.) nomina un commissario per gli atti affinché questi provveda, in via sostitutiva, all'adozione degli atti a cui avrebbe dovuto provvedere l'amministrazione inadempiente.

Il prefetto nomina il commissario ad acta nei seguenti casi:

• mancata predisposizione dello schema del bilancio di previsione da parte della giunta comunale e provinciale;
• mancata approvazione del bilancio di previsione da parte del consiglio comunale;
• mancata approvazione del conto consuntivo;
• mancata adozione della deliberazione di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
• mancata gestione associata di funzioni fondamentali:
• mancata realizzazione del sistema dei controlli interni;
• mancata indicazione e delimitazione degli spazi di propaganda elettorale;
• mancata certificazione del credito vantato nei confronti dell'ente locale;
• mancata adozione da parte del sindaco di ordinanze ordinarie relative a servizi statali:
• mancata adozione da parte del sindaco, ufficiale di governo, di ordinanze contingibili e urgenti.

In caso di inerzia del sindaco si attiva il potere sostitutivo del prefetto.

La legge ordinaria ha regolarmente disciplinato l’esercizio del potere sostitutivo del governo: art. 5, d.lgs n. 112/1998 e art. 8, 1. n. 131/2003 (c.d. legge la Loggia). Tale normativa risulta puntualmente confermata all'art. 137 Tuel (inadempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza all'Ue, grave pregiudizio per l'interesse nazionale), in conformità dell'art. 120, comma 2, Cost.

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Articolo 137

Poteri sostitutivi del Governo

1.  Con  riferimento  alle  funzioni e ai compiti spettanti agli enti locali,  in  caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli  obblighi  derivanti  dall'appartenenza  alla  Unione  europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali, il Presidente del  Consiglio  dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia,   assegna  all'ente  inadempiente  un  congruo  termine  per provvedere.

2.  Decorso  inutilmente  tale  termine,  il  Consiglio dei Ministri, sentito  il soggetto inadempiente, nomina un commissario che provvede in via sostitutiva.

3. In casi di assoluta urgenza, non si applica la procedura di cui al comma 1 e il Consiglio dei Ministri può adottare il provvedimento di cui  al  comma  2,  su  proposta  del  Presidente  del  Consiglio dei

Ministri, di concerto con il Ministro competente. Il provvedimento in tal  modo  adottato  ha  immediata  esecuzione  ed  è immediatamente comunicato  alla Conferenza Stato-città e autonomie locali allargata ai  rappresentanti  delle  comunità montane, che ne può chiedere il riesame,  nei  termini  e  con  gli effetti previsti dall'articolo 8, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59.4.  Restano  ferme  le  disposizioni in materia di poteri sostitutivi previste dalla legislazione vigente.

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Per l'esercizio del potere sostitutivo è importante il preventivo invito e diffida a provvedere all'organo inadempiente, così come prevede la legge e ci conferma la giurisprudenza.

Vi è da precisare, inoltre, che la nomina del commissario ad acta è legittima soltanto se sia accertata l'omissione o il ritardo di atti obbligatori per legge, mentre è illegittima nel caso che al commissario sia stato affidato proprio l'incarico di accertare la sussistenza dell'omissione.