Cassa vincolata – Introduzione
La cassa vincolata negli enti locali viene utilizzata per diversi scopi, in linea generale, essa rappresenta una riserva finanziaria destinata a specifici scopi o progetti.
Di seguito alcune situazioni comuni in cui la cassa vincolata viene impiegata negli enti locali:
Cassa vincolata – Sezione Autonomie
La recente pronuncia della Sezione Autonomie n. 17/SEZAUT/2023/QMIG, in materia di corretta gestione della cassa vincolata, ha voluto specificare se vi sia la possibilità di individuare criteri idonei a distinguere le ipotesi in cui il vincolo di competenza di talune entrate debba estendersi anche alla gestione di cassa.
Il discorso della cassa vincolata e della sua costituzione e composizione è oggetto di dibattito da molti anni, a oggi permangono ad esempio dei dubbi sulle singole fattispecie normative che impongono vincoli di competenza, in quanto sarebbe “ammissibile la presenza di un tale vincolo senza che necessariamente sia presente un vincolo di cassa”.
Dal momento in cui:
La questione di definizione della sussistenza dei vincoli di competenza e di cassa interessa i soli casi in cui i vincoli di destinazione siano imposti dalla legge o dai principi contabili.
Cassa vincolata – Sezione Autonomie precedenti
Procedendo con l’analisi della definizione della sussistenza del vincolo di competenza e di cassa è obbligatorio tener conto di importanti precedenti in tema di entrate vincolate rappresentati da:
La Sezione, con la deliberazione 31/2015/INPR, aveva precisato che «solo le entrate previste dall’art. 180, comma 3 lettera d) del TUEL (ovvero quelle i cui vincoli siano previsti da legge, da trasferimenti e da prestiti) possono essere considerate vincolate anche per cassa. (.. omissis ..) Per altre entrate, per le quali è prevista una generica destinazione, non operano i vincoli anzi detti».
Nella parte conclusiva della pronuncia, la Sezione ha poi ritenuto di ribadire il seguente principio: «Con riferimento alle entrate vincolate, occorre distinguere tra entrate vincolate a destinazione specifica, individuate dall’art. 180, comma 3, lett. d) del TUEL; entrate vincolate ai sensi dell'art. 187, comma 3-ter, lett. d); entrate con vincolo di destinazione generica. Solo per le prime opera la disciplina prevista dagli artt. 195 e 222 (utilizzo entrate vincolate e anticipazioni di tesoreria) del TUEL per quanto riguarda la loro utilizzabilità in termini di cassa».
La Sezione, esaminando quanto precedentemente espresso e le relative conclusioni, ha puntualizzato come in quella sede, il vincolo di cassa fosse stato riferito a tutte le entrate previste dalle lettere a), b) e c) del comma 3-ter dell’art. 187, (legge e/o principi contabili, mutui e da trasferimenti), accomunandole in relazione alla disciplina di riferimento (artt. 180, 185, 195, 222 e 209 comma 3-bis TUEL) e senza fare alcuna distinzione.
Cassa vincolata – Sezione Autonomie considerazioni
La specificità dell’entrata, e il conseguente vincolo di cassa, sorge anche con il regolare svolgimento dell’attività di programmazione, nel momento in cui si procede con l’individuare specificatamente e concretamente la destinazione delle somme introitate. «La soluzione considerata corretta (..omissis..) è rappresentata dal ritenere che la trasformazione del vincolo da generico a specifico avvenga nella fase di programmazione (bilancio di previsione, piano delle opere pubbliche, etc.) nell’ambito della quale l’ente, tenendo conto delle risorse di cui può disporre, definisce gli interventi da realizzare sulla base di scelte autonome anche se all’interno di un contesto definito dalle norme e dai principi contabili. Infatti, il Consiglio comunale con l’approvazione del bilancio di previsione collega l’entrata alla spesa specifica, la cui realizzabilità è subordinata, in particolare nel caso degli investimenti, al concretizzarsi della relativa fonte di finanziamento» (Corte conti, Sezione controllo Toscana n. 31/2016/AFC). «Non merita rilievo il fatto che la legge, prevedendo destinazioni alternative, abbia dato soltanto una finalizzazione alternativa agli oneri di urbanizzazione, rimessa alla discrezionalità amministrativa. Ciò che conta è che il vincolo sia previsto dalla legge, anche se la specificazione in concreto può essere affidata a un atto amministrativo. (ex multis, Sez. reg. contr. Toscana, n. 64/2020/PRSP, e Sez. reg. contr. Lombardia, n. 85/2020/PAR)». (Corte conti, Sez. Lazio n. 61/2022/PAR).
La cassa vincolata nasce quindi con l’individuazione della spesa specifica con il fine di garantire la presenza di risorse necessarie a raggiungere il fine preposto.
Il vincolo di cassa andrà ad attualizzarsi in base e nei limiti delle riscossioni effettivamente realizzatesi nel corso della gestione, a garanzia della concretizzazione degli scopi tutelati a valere sui corrispondenti capitoli di spesa, così come individuati con i ricordati strumenti di programmazione di bilancio.
Cassa vincolata – Sezione Autonomie, proventi titoli abitativi edilizi e sanzioni
Fino al 1° gennaio 2018, le uniche disposizioni di riferimento applicabili anche ai fini della disciplina contabile erano rappresentate dalle norme richiamate nel Testo Unico 380/2001. In conformità al comma 6 dell'articolo 162 del Testo Unico sull'Enti Locali (TUEL), tali entrate dovevano essere correttamente classificate come entrate a destinazione generica. Di conseguenza, erano destinate al finanziamento di spese per investimenti, come previsto dal secondo periodo dell'articolo 187 del TUEL, con la conseguente registrazione contabile nell'apposita sezione (lettera d) del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione allegato al decreto legislativo n. 118/2011.
Per effetto dell’introduzione dell’art. 1, comma 460, della legge n. 232/2016 tuttavia, a far data dal 1° gennaio 2018, anche tali tipologie di entrate hanno acquisito un vincolo di destinazione esclusiva agli interventi ivi indicati, non potendosi quindi sottrarre all’applicazione del combinato disposto degli artt. 195 e 222 del TUEL.
Cassa vincolata – Sezione Autonomie, contributo estrazione
Stesso iter logico è da applicare anche in relazione al contributo di estrazione di cui alla legge regionale della Toscana n. 35/2015. Assistiamo quindi all’estensione del vincolo di cassa per le quote di tale entrata riservate rispettivamente alla USL competente per territorio ed all’amministrazione regionale, e anche alla quota di competenza dell’amministrazione comunale, in considerazione della fonte del vincolo e della non rilevanza della molteplicità di utilizzi ipotizzati dalla legge regionale una volta esercita la scelta allocativa concreta in fase di programmazione.
Cassa vincolata – Sezione Autonomie, alienazione immobili
La cassa vincolata interviene anche in merito ai proventi da alienazioni immobiliari.
La quota del 10% espressamente destinata dall’art. 56-bis, comma 11, del d.l. n. 69/2013, come modificato dal d.l. n. 78/2015, alla estinzione anticipata dei mutui, deve essere vincolata oltre che per competenza anche per cassa.
La parte residuale delle entrate in parola invece, per espressa disposizione di legge, va considerata come entrata in conto capitale senza vincoli di specifica destinazione e come tale da evidenziare contabilmente alla lettera d) del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione. Ciò naturalmente, salvo che l’ente non si avvalga della possibilità riconosciuta dal comma 866 dell’art. 1 della legge n. 205/2017 e salvo che altre disposizioni non prevedano ulteriori e specifici vincoli per entrate in conto capitale come, ad esempio, nel caso di talune ipotesi di trasferimenti del diritto di superficie in diritto di proprietà.
In tal caso le entrate così realizzate sono soggette a vincoli di destinazione che si estendono anche alla cassa, secondo i criteri precedentemente esposti, dovendo essere reimpiegate esclusivamente nel finanziamento di interventi di eguale natura, in applicazione del principio stabilito dall’art. 16, comma 3, del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in legge 26 febbraio 1982, n 51. Analogamente, i proventi conseguenti all’alienazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica devono essere destinati al finanziamento di interventi nello stesso settore ai sensi della legge 24 dicembre 1993, n. 560 (in tal senso, Puglia n. 31/2020/PAR, Sez. Lombardia n. 24/2020/PAR, Sez. Friuli n. 58/2017/PAR, Sez. Lombardia n. 94/2011/PAR, Sez. Veneto, n. 98/2008/PAR).
Cassa vincolata –Sezione Autonomie sanzioni CDS, imposta di soggiorno, contributo di sbarco
Per le entrate derivanti da sanzioni relative alla violazione del codice della strada (articoli 208 e 142 del codice della strada), proventi derivanti dai parcheggi a pagamento (articolo 7, comma 7, del decreto legislativo n. 285/1992), imposta di soggiorno e contributo di sbarco (decreto legislativo n. 23/2011), il vincolo di destinazione si applica non solo alla competenza, ma si estende anche alla gestione di cassa al momento dell'adozione degli atti di programmazione che effettivamente definiscono la scelta tra le finalità previste in astratto dal legislatore.
Cassa vincolata – Sezione Autonomie, conclusioni
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con deliberazione 137/2023/QMIG ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, enuncia il seguente principio di diritto: «Nelle ipotesi di entrate vincolate dalla legge o dai principi contabili alla effettuazione di una spesa, il vincolo di destinazione specifico, rilevante sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, in assenza di indicazioni puntuali o univoche da parte della legge o dei principi contabili, si concretizza con l’approvazione dei previsti strumenti di programmazione che operino la scelta tra destinazioni talora eterogenee o alternative. Le entrate indicate dalla Sezione remittente si considerano vincolate nei termini di cui in motivazione».
Cassa vincolata – Sezione Autonomie, contraddizioni
Con la FAQ n. 28 del 19 febbraio 2018 Arconet si è espressa in merito ai permessi di costruire.
È stato chiarito che non sono sottoposti ad un vincolo di destinazione specifico ma a una generica destinazione ad una categoria di spese, lasciando chiaramente intendere che non sono da assoggettare ad un vincolo di cassa.
Nello specifico si è trattato dei soli permessi di costruire, per assimilazione il ragionamento può però estendersi al trattamento di altre entrate.
Non di vera e propria contraddizione ma, sicuramente, di un aggravio di lavoro si assiste in merito alle sanzioni CDS. Bisogna infatti distinguere tra entrate soggetto a vincolo integrale (art. 142, comma 12-bis, del D.Lgs. n. 285/1992) e quelle vincolate solo per il 50% (art. 208, comma 4, del D.Lgs. n. 285/1992).
Cassa vincolata – Arconet, ridefinizione
Nel caso in cui si debba ridefinire, anche alla luce di quanto dichiarato dalla Sezione Autonomie, il valore della cassa vincolata si dovrà seguire quanto specificato da Arconet con la FAQ n. 34 del 22 novembre 2019 che spiega che, se un ente deve incrementare l'ammontare delle risorse vincolate rispetto a quelle esistenti, deve effettuare le seguenti registrazioni in contabilità finanziaria:
U.7.01.99.06.002 "Destinazione incassi liberi al reintegro incassi vincolati ai sensi dell’art. 195 del TUEL”. L'ordine di pagamento è versato in entrata al bilancio dell’ente e non presenta l’indicazione di cui all’art. 185, comma 2, lettera i), del TUEL, in quanto trattasi di pagamento di risorse libere. L'entrata è registrata attraverso l’operazione di cui al successivo punto 2);
E.9.01.99.06.002 “Reintegro incassi vincolati ai sensi dell’art. 195 del TUEL”. L’ordine di incasso presenta l’indicazione, di cui all’art. 180, comma 3, lettera d), del TUEL, che trattasi di incasso di entrate a destinazione vincolata.
Laddove invece l’ente, sulle “nuove” gestioni vincolate, avesse effettuato pagamenti superiori agli incassi, dovrà rilevare una cassa vincolata pari a zero e non dovrà effettuare le operazioni descritte dalla stessa Faq n. 34, riguardanti il caso in cui l’ente deve ridurre l'ammontare delle risorse vincolate rispetto a quelle esistenti (per rimediare alla mancata apposizione del vincolo su un mandato o all’erronea apposizione del vincolo su una reversale).
Cassa vincolata – la nuova gestione organizzativa
In seguito alla pronuncia della Sezione Autonomia emerge l’assoluta importanza di una ponderata gestione della cassa vincolata, vediamo come potrebbe strutturarsi la procedura:
Cassa vincolata – Cassa vincolata e anticipazione di tesoreria
Cassa Vincolata e l'Anticipazione di Tesoreria sono due strumenti finanziari distinti utilizzati dagli enti locali per gestire le risorse finanziarie in modo efficiente. Vediamo la relazione tra i due:
La relazione tra Cassa Vincolata e Anticipazione di Tesoreria può emergere in diverse situazioni:
in alcuni casi, l'ente locale potrebbe ottenere un'Anticipazione di Tesoreria per finanziare progetti specifici. Successivamente, una volta che le entrate previste entrano nella Cassa, parte di questi fondi potrebbe essere destinata alla cassa vincolata per coprire il rimborso dell'Anticipazione.
gli enti locali potrebbero adottare una strategia finanziaria integrata che coinvolge sia la cassa vincolata che l'Anticipazione di Tesoreria. Ad esempio, i fondi ottenuti tramite un prestito anticipato potrebbero essere vincolati a progetti specifici per garantire un uso mirato e sostenibile delle risorse.
in situazioni di emergenza in cui è necessario reperire liquidità in tempi rapidi, un'Anticipazione di Tesoreria potrebbe essere ottenuta. Successivamente, parte di queste risorse potrebbe essere destinata a una cassa vincolata per affrontare specifiche esigenze legate all'emergenza.
In generale, la relazione tra cassa vincolata e Anticipazione di Tesoreria dipende dalle esigenze finanziarie specifiche dell'ente locale e dalle strategie adottate per garantire una gestione finanziaria equilibrata e sostenibile.
Entrambi gli strumenti devono essere gestiti con attenzione per evitare squilibri finanziari a lungo termine e garantire la conformità alle normative locali.
Cassa Vincolata - Vincoli e implicazioni nell’impiego
In conformità con quanto stabilito dall'articolo 195, comma 1, del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), è consentito all'ente locale di impiegare le entrate vincolate, in termini di cassa, al fine di finanziare spese correnti, purché l'importo non ecceda l'anticipazione di tesoreria determinata ai sensi dell'articolo 222 del medesimo TUEL.
In aggiunta, è essenziale considerare un altro aspetto significativo quando si impiega la cassa vincolata, come indicato nell'articolo 187, comma 3-bis, del TUEL. Questo articolo stabilisce che l'avanzo di amministrazione libero non può essere impiegato nel caso in cui l'ente abbia utilizzato tali risorse senza reintegrarle o nel caso in cui sia in una situazione di anticipazione di tesoreria.
Cassa vincolata - Conclusione
In conclusione, l'attenzione rivolta alla gestione della cassa vincolata negli enti locali riveste un ruolo cruciale nella salvaguardia della solidità finanziaria. La corretta destinazione e l'utilizzo delle entrate vincolate non solo rispondono a precisi vincoli normativi, ma contribuiscono anche all'efficace pianificazione e realizzazione di interventi prioritari e strategici. Un approccio attento e conforme alle disposizioni legali in materia di cassa vincolata è essenziale per garantire la sostenibilità finanziaria e il perseguimento degli obiettivi amministrativi degli enti locali, assicurando al contempo la trasparenza e l'efficienza nella gestione delle risorse finanziarie a disposizione.
Ulteriori spunti e aggiornamenti per comprendere meglio il contesto normativo e organizzativo della Pubblica Amministrazione.